| Description |
Sinds de vluchtelingencrisis van 2015-2016 bevindt het Europese asielstelsel zich in een crisis.
Het stelsel vertoont grote tekortkomingen. De vluchtelingenkampen in landen aan de Europese
buitengrens waar zich mensonterende situaties voordoen zijn daarvan het meest zichtbare gevolg.
In de lidstaten van de Europese Unie bestaat tegelijk veel frustratie over het uitblijven van effectieve
verwerking van de grote aantallen aankomende asielzoekende migranten. De toedeling van
solidariteit en verantwoordelijkheid tussen lidstaten die het stelsel schraagt, hapert in de praktijk.
Vanwege de fundamentele onenigheid tussen lidstaten over de richting van een hervorming lukt het
nu al jaren niet een uitweg te vinden. Tegen deze achtergrond heeft de minister van Buitenlandse
Zaken, samen met de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV) verzocht om te adviseren hoe de politieke impasse op het terrein van het Europese
asielbeleid kan worden doorbroken.
Zodoende stelt de AIV in dit advies de vraag centraal welke politiek-strategische benadering een
kansrijke uitweg uit de patstelling zou kunnen bieden. Het advies beoogt dus niet de diverse aspecten
van de wereldwijde asiel- en migratieproblematiek uitputtend te behandelen. Uiteraard kunnen de
maatregelen ter hervorming van het Europese asielstelsel in veel gevallen niet los worden gezien
van het asiel- en migratievraagstuk in den brede. Relevante aspecten komen daarom aan de orde in
zoverre dit de advisering over het doorbreken van de Europese asielimpasse dient.
Het asielbeleid in Nederland en Europa is gebaseerd op een normatief kader stoelend op onder meer
het Vluchtelingenverdrag en het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens.
Dit kader vormt onverminderd het uitgangspunt waarbinnen een oplossing gestalte dient te krijgen.
Naar het oordeel van de AIV is dit niet alleen een kwestie van medemenselijkheid en juridische
verplichting, maar ook van eigenbelang: stabiliteit en rechtsorde aan de buitengrenzen en elders
is hiermee in belangrijke mate gediend. Bovendien kan het Europese asielstelsel niet functioneren
zonder medewerking van landen van herkomst en transit van wie we vragen een belangrijk aandeel
te nemen in het internationale migratiemanagement en die we nodig hebben voor terugkeerbeleid.
Samenwerking bij bescherming in de regio en geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie
naar EU-lidstaten zullen daarom onderdeel van het asiel- en migratiebeleid moeten zijn.
Evenmin echter kan worden voorbijgegaan aan realiteiten die het functioneren van en het draagvlak
voor het asielstelsel ondermijnen, zoals de grote aantallen aankomende migranten die een beroep
doen op asielbescherming in Europa zonder daar recht op te hebben, en de toenemende problemen
met de groep die niet mag blijven (de ‘veilige-landers’) maar niet terugkeert naar het land van
herkomst. Er zijn ook veiligheidsrisico’s verbonden aan onvoldoende gecontroleerde binnenkomsten.
Daaruit vloeien in noodsituaties soms moeilijke politieke keuzes voort.
De AIV stelt vast dat een hervorming van het Europese asielstelsel dringend nodig is. De huidige
impasse is riskant, omdat Europa momenteel slecht is voorbereid op een mogelijke volgende grote
migratiecrisis – waarvan de COVID-19 pandemie het gevaar bepaald niet verkleint. Tegelijk leidt een
falend Europees asielstelsel, en de perceptie onder Europese burgers van verlies van controle op wie er
onze landen binnenkomt, tot verlies van vertrouwen in zowel de rechtvaardigheid van het asielstelsel
als het functioneren van de EU.
De beantwoording van de adviesaanvraag aan de AIV vergt om te beginnen een analyse van de
strategieën die kunnen bijdragen aan het vinden van politieke ruimte om de impasse te doorbreken
(hoofdstuk 2). Het gaat dan, bijvoorbeeld, om de voor- en nadelen van een pakketbenadering of
juist een stap-voor-stap-aanpak. Ook bespreekt de AIV welke gebeurtenissen de impasse deden
ontstaan en welke conflicterende politieke drijfveren en onderliggende onevenwichtigheden erin tot
uitdrukking komen. Sterke ideologische opvattingen, diepgevoelde overtuigingen en emoties – voor én tegen ruimhartige opname van vluchtelingen – spelen bij dit thema een grote rol. Alleen goed
wederzijds begrip van de publieke ervaringen binnen diverse lidstaten en van de weerslag daarvan op
standpunten van politieke partijen en regeringen, biedt een basis voor vertrouwensherstel en voor
stappen om uit de impasse te komen.
Het rapport behandelt vervolgens enkele ontwikkelingen in politiek en rechtspraak, en ook de intrede
van de COVID-19 pandemie, die relevant zijn voor de mogelijkheden de impasse te doorbreken
(hoofdstuk 3). Politieke dynamiek komt ook van de eind 2019 aangetreden Commissie-Von der Leyen
die zoekt naar manieren om het asielstelsel, eventueel geleidelijk, te hervormen. Daartoe presenteerde
de Commissie in september 2020 het ‘asiel- en migratiepact’, waarvan een politieke appreciatie wordt
geboden (hoofdstuk 4).
De AIV verbindt vervolgens de genoemde strategieën en ontwikkelingen aan de onderdelen van de
asiel- en migratieketen en aan ‘Schengen’. In het betreffende deel van het advies (hoofdstukken 5, 6
en 7) worden de contouren van de conclusies en aanbevelingen zichtbaar. In de kern is de AIV van
oordeel dat een doorbreken van de impasse slechts mogelijk is op basis van twee grote akkoorden: een
intern akkoord gebaseerd op een nieuw evenwicht in de solidariteit en verantwoordelijkheden tussen
de lidstaten en een extern akkoord dat het interne beleid flankeert middels effectieve afspraken met
derde landen over terug- en overname, gebaseerd op gedeelde belangen.
Wat betreft het interne akkoord volgt de AIV de denklijn in het voorstel van de Commissie-Von der
Leyen om een van de voornaamste struikelblokken richting een akkoord uit de weg te ruimen dankzij
‘flexibele solidariteit’. Voorwaarde voor de AIV daarbij is dat de geleverde solidariteitsinspanning
ten gunste van buitengrenslanden zichtbare handelingen betreft (en niet enkel financiële steun) én
getuigt van inhoudelijke solidariteit met vluchtelingen en/of derde landen (en zich dus niet beperkt
tot steun aan bijvoorbeeld terugkeerbeleid of grensbewaking). Naar het oordeel van de AIV is een
inperking van ‘Schengen’ geen goed drukmiddel om de asielimpasse te doorbreken: de politieke en
economische kosten zijn onevenredig hoog.
Wat betreft het externe akkoord meent de AIV dat de afspraken moeten zijn gekaderd in een brede,
omvattende samenwerking. Daarvan moet sociaaleconomische ontwikkeling, inclusief instrumenten
van handelsbeleid, deel uitmaken, maar ook gezamenlijke sturing op migratie en wegen voor legale
migratie. De Commissievoorstellen zijn op dit punt weinig uitgewerkt; mede daarom ligt juist hier
naar het oordeel van de AIV een rol voor Nederland om te zorgen dat dit externe onderdeel in de
discussies over de hervorming van het Europese asielbeleid de prioriteit krijgt die het verdient.
In de conclusies en aanbevelingen werkt de AIV dit nader uit, met vijf aanbevelingen die het
interne akkoord betreffen en vijf aanbevelingen die het externe akkoord aangaan. Zonder extern
akkoord zal geen intern akkoord tot stand kunnen komen. Alleen met tastbare en gelijktijdige
vooruitgang op beide terreinen kunnen Nederland en de andere leden van de Europese Unie hun
handelingsvermogen op het gemeenschappelijk asielbeleid herwinnen en dit toekomstbestendig
vormgeven.
|